Columna invitada

Dilema fiscal de EU: ¿Crisis o reforma?

El país se enfrenta a la cuestión de cómo costear una población que envejece, dice Robin Harding; la manera en que responda a este reto definirá la naturaleza futura de la economía de EU, opina.

Por: Robin Harding |
Lunes, 28 de enero de 2013 a las 06:00

Financial Times — La economía de Estados Unidos está de capa caída, el desempleo es obstinadamente alto y la red de seguridad de la era del ‘New Deal' para los estadounidenses mayores se está quedando sin dinero. Es 1981.

Para salvar el popular programa, el presidente Ronald Reagan forma una comisión. A la cabeza está Alan Greenspan, el hombre al que más tarde Reagan convertirá en presidente de la Reserva Federal de Estados Unidos.

La comisión procrastina pero luego, en un modelo de bipartidismo de trastienda que es difícil de imaginar hoy en día, una "banda de nueve" cierra un trato. Los impuestos sobre la nómina suben a través del tiempo, y así también la edad de jubilación del Seguro Social, de 65 a 67.

Pero como Greenspan recuerda hoy desde su oficina con vista a Connecticut Avenue, en el centro de Washington, la solución no era para siempre. "Financiar durante un período de 75 años era todo lo que el sistema político aceptaría. Lo que eso crea es un déficit muy grande en el año número 76 y posteriormente".

Estados Unidos está de nuevo sumido en la guerra presupuestaria por los enormes déficits proyectados para el largo plazo, y la experiencia de Greenspan ilustra la principal razón de ello: el gobierno paga por los beneficios de jubilación con los impuestos actuales. No hay una pila de activos ahorrados debido a que en 1939 el Congreso dio a la afortunada primera generación sus pensiones de forma gratuita.

La gran generación de los baby boomers pagó por la más pequeña generación de sus padres. Ahora se están jubilando y esperan ser atendidos.

Otros países tienen un problema fiscal debido al envejecimiento (por ejemplo, Japón), pero las ideas estadounidenses sobre el gobierno limitado lo hacen particularmente difícil de resolver. La medicina es privada, por ejemplo, y sin embargo Medicare, el sistema de seguro de salud para los jubilados, causa la mayor parte de la presión fiscal. Se prevé que requiera de tres puntos porcentuales extras del Producto Interno Bruto para el 2037 y más después de eso.

A medida que la administración Obama comienza su segundo mandato esta semana, el Financial Times explora la verdadera opción fiscal para Estados Unidos: no es el frenesí de corto plazo de abismos fiscales, techos de deuda, déficits y secuestros, sino cómo costear una población más vieja, si es que eso es posible. La respuesta decidirá la naturaleza misma de la economía estadounidense en el siglo 21.

Bajo una de las opciones, el contrato de jubilación no sería tocado, pero los niveles de impuestos tendrían que aumentar en un 30% o más; Estados Unidos se vería como una economía europea madura. Bajo la otra, los impuestos se mantendrían bajos, pero, salvo que haya una revolución en los costos de salud, la provisión para al menos algunos jubilados -actuales o futuros, ricos o pobres- deberá reducirse.

La pregunta es si un gobierno federal pequeño puede sobrevivir con una población envejecida, y eso ayuda a explicar por qué la lucha política es tan extraordinariamente cruel. La elección no es entre un impuesto un poco mayor para los ricos o una desagradable restricción en el presupuesto para la educación. Se trata de en qué tipo de país se convertirá Estados Unidos.

Para Mitch Daniels, gobernador de Indiana hasta la semana pasada y una voz republicana líder en política fiscal, sólo una respuesta es realmente concebible. "Mi respuesta sería que sólo una economía privada verdaderamente vibrante -del tipo que un gigantesco estado benefactor reúne, reprime y sofoca- puede generar el tipo de crecimiento necesario para resolver nuestro problema de deuda", dice.

Para el presidente estadounidense Barack Obama y para los demócratas, está claro que la prioridad es diferente. Obama dice que debería haber un equilibrio entre las alzas de impuestos y los recortes de gastos. La alternativa, dijo la semana pasada, "es que sigamos adelante y recortemos los compromisos que hemos hecho en cosas como Medicare, el Seguro Social o Medicaid, y que cambiemos fundamentalmente los compromisos que hemos hecho para asegurarnos de que las personas mayores no caigan en la pobreza".

El alcance de esta decisión se desprende de una comparación de los ingresos proyectados en el plan presupuestario del congresista Paul Ryan -una visión republicana del futuro de Estados Unidos- con proyecciones de la Oficina de Presupuesto del Congreso (CBO, por sus siglas en inglés) sobre los gastos conforme a las políticas actuales.

El déficit presupuestario fue de aproximadamente 7% del PIB el año fiscal pasado, pero incluso con los ingresos republicanos y el gasto demócrata, el presupuesto no estaría demasiado lejos del balance primario -excluyendo los pagos de intereses- a finales de la década. Los ingresos tributarios deberían haberse recuperado de la Gran Recesión, el estímulo ya habría concluido, y las recientemente acordadas medidas de reducción del déficit estarían iniciando,

Será en la década de 2020 cuando el gran gasto comenzará. Los baby boomers, en sus 70 años, comenzarán a enfermar, la edad de jubilación del Seguro Social se estabilizará en 67 en 2022, y la CBO no está dispuesta a asumir que ciertos controles sobre los costos médicos permanecerán durante más de una década. Las trayectorias de los ingresos y los gastos se volverán irreconciliables. La deuda se acumulará, y rápidamente.

Muchas de las propuestas fiscales de Washington apenas abordan ese problema a largo plazo: observan los próximos 10 años durante los cuales la CBO logrará su efecto sobre el déficit. El límite en el gasto discrecional que se inició en 2011 y el 'secuestro' que se avecina a finales de febrero, que impondrá recortes de gastos en todos los ramos a menos que el Congreso lo invierta, son dos ejemplos.

Los planes que sí lo abordan al largo plazo, como la propuesta de Simpson-Bowles que provino de la comisión de déficit del presidente, mezcla estos tres elementos: recortes de gastos, aumentos de impuestos y esfuerzos por sacar más provecho de Medicare El truco está en encontrar un equilibrio.

Reducir el gasto para que coincida con los ingresos actuales -como los republicanos prefieren- es a la vez la solución más y menos radical de todas. Por un lado, simplemente mantiene la participación del gobierno en la economía en su promedio registrado desde la Segunda Guerra Mundial. Pero hacerlo a medida que la población envejece sólo es posible si se rompe un contrato de jubilación que se ha mantenido durante casi ese mismo tiempo.

Para los menores de 55 años de hoy en día, el plan de Ryan convertiría el Medicare de un seguro de salud en un subsidio parcial para comprar un seguro de salud privado y elevaría la edad de elegibilidad para Medicare a 67. Ahorraría un montón de dinero, pero los trabajadores más jóvenes tendrían que pagar para que los baby boomers disfruten plenamente de Medicare sin recibirlo ellos mismos.

Una alternativa es restringir los beneficios actuales para los jubilados adinerados. Los programas de prueba podrían minar el apoyo público, pero al menos se asegurarían de que los baby boomers no se lleven más de lo que dieron.

Sin embargo, estos recortes son difíciles de vender y tienen pocos precedentes. Las poblaciones envejecidas y acaudaladas en todo el mundo tienden a votar por el gasto en salud. De hecho, tan fuerte es la tendencia a elevar el gasto público a medida que los países se vuelven más ricos, que la Ley de Wagner, como fue bautizada en 1893, rara vez se ha roto en ningún lugar.

Los recortes de gastos no vienen sin riesgos a programas que generan crecimiento futuro. Es muy probable que caigan sobre programas de inversión más políticamente vulnerables -en la educación, la infraestructura y la investigación- para hacer espacio para el gasto en Medicare.

"Uno quiere mantener en mente que para lo que se usan los ingresos fiscales afectará los resultados del crecimiento", dijo Jorgen Elmeskov, economista en jefe adjunto de la OCDE.

Impuestos mucho más altos -la solución implícita de cualquier demócrata que santifica el Medicare y la Seguridad Social- son factibles pero no deseables. Hay margen para subir los impuestos en Estados Unidos: los impuestos al consumo, en particular, son bajos según los estándares internacionales.

Niveles más altos de impuestos probablemente afectarán el crecimiento en algún grado. Joel Slemrod, profesor de economía de la Universidad de Michigan, dice que la evidencia de las comparaciones en el extranjero es "todavía muy confusa". Hay países de rápido crecimiento con altos impuestos, como Noruega y países de lento crecimiento con impuestos bajos.

Pero los estudios de los individuos y las empresas son más fáciles de leer. "Un nivel impositivo más alto reduce los incentivos para que la gente haga cosas para obtener más ingresos", dice Slemrod. "Tengo la sensación de que sé cuál es la dirección aunque no sepa el nivel (de daño al crecimiento)".

También hay una amplia evidencia de que los impuestos mal diseñados, con altas tasas y muchas lagunas, son malos para el crecimiento. El código fiscal de Estados Unidos es especialmente barroco. La reforma sería buena para la economía, aunque algunos impuestos se eleven en el proceso.

Si un gran aumento en los impuestos pone en riesgo el dinamismo de la economía estadounidense, también es una rendición sin condiciones ante los baby boomers y es opresiva para las nuevas generaciones que pagarán impuestos más altos que sus padres.

Eso deja una última opción: abordar el problema de Medicare desde su origen. Si bajas el altísimo costo de la atención médica en Estados Unidos -o simplemente controlas la velocidad a la que se eleva- tendrás una cura fiscal libre de sufrimiento que apoyará el crecimiento y que será ampliamente justa entre las generaciones.

Hay dos razones para la empinada trayectoria proyectada en los gastos de Medicare. Alrededor de la mitad se debe al envejecimiento de la población. La otra mitad se debe a que el costo por persona ha aumentado consistentemente más rápido que la inflación.

Visto de otra manera, Estados Unidos gasta 17.4% de la producción total en salud (incluyendo más de 8% en el sector público), en comparación con el promedio de la OCDE del 9.6%. Basta con cerrar esa brecha -una opción que no está abierta a cualquier otro país rico que sufra de un estrechamiento de presupuesto demográfico- para liberar recursos suficientes para resolver los problemas fiscales de Estados Unidos. La Ley de Asistencia Asequible, u ‘Obamacare', utiliza una serie de medidas para controlar los costos de Medicare, pero los ahorros se destinarán a ampliar la cobertura de salud para los pobres en lugar de abordar los desequilibrios fiscales a largo plazo.

Hay muchos planes diferentes para la reforma de Medicare, con mayor o menor participación del gobierno, pero todos se reducen a reducir los incentivos para que los pacientes exijan un tratamiento derrochador o que los médicos se los proporcionen.

"Los pasos que me parecen más prometedores realmente son acerca de cambiar los métodos de pago para recompensar a los proveedores para que obtengan mejores resultados de salud", dice Mark McClellan, un ex administrador de Medicare que ahora está en el centro de estudios Brookings Institution, en Washington.

Medicare fue creado en 1965 con una base de pago por servicio, en el que a los médicos se les paga cuando tratan a alguien, dándoles todas las razones para hacerlo.

Las reformas de McClellan proponen, en cambio, pagar a los médicos por mejorar a la gente, o por brindar atención preventiva, o simplemente por tratar a alguien durante un año. Él señala los resultados alentadores de los programas del sector privado de seguros, que han frenado el ritmo de la inflación de costos, y dice que hasta el momento Medicare solamente "ha dado pequeños pasos en esta vía de pago por resultados".

Es difícil predecir si es verdaderamente posible ahorrar esa cantidad sin racionar o limitar Medicare, pero esto apunta a una opción fiscal intrigante. El Congreso podría establecer objetivos agresivos para el control de costos de Medicare y respaldarlos con alzas de impuestos o recortes de gastos - diseñadas para impactar a los jubilados existentes, así como a los futuros- que serían impuestas si las reformas de salud flaquearan.

El desafío fiscal para Estados Unidos es colosal. Pero si Washington puede superar su actual obsesión por el déficit, puede ser resuelto.

Gasto: Medicare en el corazón del problema fiscal

El Seguro Social es el sistema nacional de pensiones en Estados Unidos. Se inició en 1935 con las prestaciones de jubilación y luego se expandió para cubrir los seguros de invalidez.

El sistema es financiado por un impuesto a la nómina del 6.2% a empleados y a empleadores. Este impuesto se paga al fondo fiduciario del Seguro Social, pero como el fondo sólo invierte en valores gubernamentales, se trata más de una entrada contable que de una reserva de activos.

La CBO indica que el costo del Seguro Social pasará de 5% del producto interno bruto actual al 6.2% en 2037 y a 6.7% en 2087.

Medicare fue añadido al Seguro Social en 1965 para proporcionar un seguro de salud para los mayores de 65 años. Es pagado con un impuesto de nómina del 2.9% aplicado a empleados y empleadores, además de una serie de primas, deducibles y coaseguros aplicados a los pacientes. El sistema paga por la atención médica entregada, y por ley no debe considerar el costo de un tratamiento, por lo que Medicare ha sufrido una constante inflación de costos.

Medicare es el corazón del problema fiscal de Estados Unidos. La CBO prevé que el gasto aumentará de 3.7% del PIB en la actualidad, a 6.7% en 2037 y a 13.3% en 2087 si las tendencias de costos pasados continúan.

Medicaid y el programa paralelo para niños ofrece un seguro de salud a personas de bajos ingresos. Es financiado por los gobiernos federal y estatal. Una gran expansión de Medicaid está planeada a medida que la Ley de Asistencia Asequible, u ‘Obamacare' entre en vigor.

La CBO prevé que el gasto de Medicaid aumentará de 1.7% del PIB el año pasado al 3.7% en 2037 y a 5% en 2087.

El gasto discrecional es el término general para los fondos que el Congreso decide gastar en sus presupuestos anuales. Abarca todo, desde la defensa hasta la educación y los costos del propio gobierno.

Los acuerdos de reducción del déficit en los últimos años se han enfocado en ello. El 2011, el acuerdo del techo de la deuda estableció límites agresivos en el gasto discrecional para la próxima década. Un "secuestro" impondrá más recortes en todos los ramos a finales de febrero, a menos que el Congreso lo revierta.

La CBO estima que "otros" gastos bajarán desde el 11.6% del PIB en 2012, a 7.8% en 2022, lo que cual sería bajo según los estándares de la posguerra.


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